Fonctionnaire et création d'un organisme de formation : les règles de cumul d'activités

Enseignants, formateurs de GRETA, agents territoriaux experts d’un domaine technique : beaucoup d’agents publics envisagent un jour de transmettre leur savoir-faire en dehors de leur administration, voire de créer leur propre organisme de formation. Le projet est légal, mais il ne se pilote pas comme celui d’un salarié du privé : le Code général de la fonction publique (CGFP) encadre strictement le cumul d’une activité publique avec une activité lucrative privée, sous peine de sanctions disciplinaires et financières. Voici ce que la loi permet, et selon quel régime.

Le principe : une obligation d’exclusivité, assortie d’exceptions précises

L’article L. 121-3 du CGFP pose la règle de base : les agents publics consacrent l’intégralité de leur activité professionnelle aux tâches qui leur sont confiées. L’article L. 123-1 en tire la conséquence directe : un agent public ne peut pas exercer, à titre professionnel, une activité privée lucrative, quelle qu’en soit la nature. Ce principe d’exclusivité n’est toutefois pas absolu : le même code organise plusieurs régimes dérogatoires, dont deux concernent directement un projet de formation professionnelle. Le bon régime à mobiliser dépend d’une question simple : voulez-vous intervenir ponctuellement comme formateur, ou créer votre propre structure ?

Premier cas : intervenir comme formateur sans créer sa structure

Si le projet consiste à donner des vacations de formation pour un autre organisme — public ou privé — sans monter sa propre structure, c’est le régime de l’activité accessoire qui s’applique (articles L. 123-7 et suivants du CGFP, précisés par le décret n° 2020-69 du 30 janvier 2020). Son article 11 dresse la liste des activités accessoires susceptibles d’être autorisées, et l’« enseignement et formation » y figure explicitement — c’est d’ailleurs l’un des motifs de cumul les mieux acceptés par les administrations, dont relèvent par exemple les vacations données par un enseignant dans un GRETA en dehors de ses heures de cours.

Trois conditions cumulatives conditionnent l’autorisation :

• une autorisation préalable de l’autorité hiérarchique, sur demande écrite décrivant l’activité envisagée ;
• l’exercice de l’activité en dehors des heures de service de l’agent ;
• une compatibilité avec les fonctions exercées : l’activité ne doit ni nuire au fonctionnement, à l’indépendance ou à la neutralité du service, ni créer de situation de conflit d’intérêts.

Dans ce cadre, l’agent intervient comme formateur pour le compte d’un tiers (son propre employeur public sur une autre mission, un GRETA, un organisme privé qui l’emploie en vacation) : il ne déclare pas de NDA en son nom propre, puisque c’est la structure qui l’emploie qui porte les obligations d’organisme de formation.

Second cas : créer ou reprendre son propre organisme de formation

Le projet change de nature dès lors que l’agent veut devenir lui-même le responsable déclaré d’un organisme de formation — en micro-entreprise ou via une société dont il est dirigeant. C’est alors le régime du cumul à temps partiel pour création ou reprise d’entreprise qui s’applique (articles L. 123-4 à L. 123-6 du CGFP). L’autorisation, délivrée par l’autorité dont relève l’agent, est accordée pour une durée maximale de trois ans, renouvelable un an — soit quatre ans au total à compter de la création ou de la reprise de l’entreprise.

La demande se fait par écrit, avant le début de l’activité, et décrit le projet avec suffisamment de précision pour que l’employeur public puisse en apprécier la compatibilité. Lorsque l’autorité hiérarchique a un doute sérieux sur cette compatibilité — notamment au regard des fonctions exercées par l’agent au cours des trois années précédant la demande —, elle saisit pour avis le référent déontologue de son administration, ce qui suspend le délai d’instruction jusqu’à réception de son avis.

Une durée volontairement limitée

Ce plafond de quatre ans n’est pas un détail : passé ce délai, l’autorisation de cumul à temps partiel ne peut plus être renouvelée. L’agent doit alors choisir entre reprendre son activité publique à temps plein — et donc réduire ou céder son organisme de formation — ou quitter la fonction publique (démission, ou disponibilité pour convenances personnelles) pour se consacrer pleinement à son activité de formateur. Anticiper cette échéance dès le dépôt de la demande évite d’avoir à trancher dans l’urgence à l’approche du terme.

NDA, Qualiopi : deux régimes qui s’ignorent complètement

Une fois l’autorisation de cumul obtenue côté fonction publique, la création de l’organisme de formation suit exactement les mêmes démarches que pour n’importe quel créateur : dépôt de la déclaration d’activité (Cerfa 10782) auprès de la DREETS dès le premier contrat de formation professionnelle, dépôt annuel du bilan pédagogique et financier, et démarche de certification Qualiopi si l’activité vise des financements publics ou mutualisés. La DREETS n’exige aucun justificatif lié au statut d’agent public pour enregistrer une déclaration, et un certificateur Qualiopi audite l’organisme sur les 32 indicateurs du référentiel, sans lien avec la situation professionnelle par ailleurs de son dirigeant. Ce sont deux administrations différentes, deux textes différents, et aucune ne conditionne son accord à celui de l’autre — mais l’absence d’autorisation de cumul, elle, reste sanctionnable indépendamment de la parfaite régularité du NDA.

Les sanctions en cas de cumul non autorisé

Exercer sans l’autorisation requise n’est pas une simple irrégularité administrative. L’article L. 123-9 du CGFP prévoit, sans préjudice de poursuites disciplinaires, le reversement des sommes perçues au titre de l’activité non autorisée — un reversement opéré par retenue sur le traitement, que le Conseil d’État qualifie de sanction pécuniaire distincte d’une sanction disciplinaire. À cela peut s’ajouter une procédure disciplinaire pour manquement au devoir de probité, et, dans les situations où l’activité de formation entre en conflit direct avec les fonctions exercées, une possible qualification pénale de prise illégale d’intérêts. Le cumul d’activités reste l’un des manquements déontologiques les plus fréquemment sanctionnés dans la fonction publique — la régularisation a posteriori, une fois l’activité déjà commencée, ne dispense d’aucune de ces conséquences.

Pourquoi tant d’agents publics franchissent le pas

Le passage d’une activité publique unique vers un cumul, puis parfois vers une activité de formation indépendante à temps plein, s’inscrit dans un phénomène plus large que la seule fonction publique française. Une revue systématique de la littérature sur le cumul d’emplois (« multiple jobholding »), publiée en 2020 dans le Journal of Management par Emily D. Campion, Brianna B. Caza et Sherry E. Moss, montre que cumuler une seconde activité sert souvent de tremplin vers une reconversion professionnelle progressive : le second emploi permet de développer des compétences et de tester un projet avant d’en faire une activité principale, plutôt que de constituer un simple complément de revenu. C’est très exactement la logique que le régime du cumul à temps partiel pour création d’entreprise organise pour les agents publics : une fenêtre de quatre ans pour valider un projet de formateur indépendant avant de trancher définitivement entre les deux voies.

Checklist avant de se lancer

• Identifier le bon régime : activité accessoire (vacations pour un tiers) ou cumul à temps partiel pour création d’entreprise (structure propre).
• Adresser une demande écrite à l’autorité hiérarchique avant tout début d’activité, avec une description précise du projet.
• Anticiper une éventuelle saisine du référent déontologue en cas de doute sur la compatibilité avec les fonctions exercées.
• Noter la date d’échéance de l’autorisation (quatre ans maximum pour une création d’entreprise) et préparer l’arbitrage à venir.
• Une fois l’autorisation obtenue, engager en parallèle les démarches classiques d’organisme de formation : NDA, BPF, préparation Qualiopi si des financements publics sont visés.

Passez à l’action

Une fois l’autorisation de cumul sécurisée côté employeur public, la création de l’organisme de formation suit le même chemin que pour tout créateur : déclaration, premiers contrats, puis certification si vous visez les financements OPCO ou CPF. L’ebook Créer son organisme de formation en 30 jours (67 €) détaille chaque étape pas à pas, et le Kit Certif Complet (297 €) prépare directement les 32 indicateurs du référentiel pour l’audit initial. Le pack complet (347 €) réunit les deux ressources pour sécuriser création et certification en une seule fois.